Особенности финансирования в общественном секторе. Особенности финансирования производства в общественном секторе Что входит в финансы общественного сектора
Описание работы
Финансирование производства в общественном секторе является важнейшей проблемой в рамках государственного обеспечения общественных благ.
В рыночной экономике общественный сектор призван выполнять только те функции, для успешной реализации которых требуется законным образом ограничивать выбор потенциальных участников рыночных сделок.
Это касается, в том числе и участия государства в финансировании и производстве отдельных благ.
Частное и общественное финансирование нередко сочетаются. Это относится, например, к субсидированию коммунальных услуг, причем как наличие субсидии, так и ее отсутствие совместимо с оказанием услуги как государственным (муниципальным), так и частным предприятием.
Введение…………………………………………………………………………..3
Государственное предпринимательство…………………………………4
Налоги, как источник доходов общественного сектора………………...5
Контрактация………………………………………………………………9
Заключение……………………………………………………………………....15
Список использованной литературы…………………………………………...16
Файлы: 1 файл
Контрактация имеет смысл прежде всего потому, что предприниматель гораздо более бюрократа заинтересован в экономии. Однако, если, например, в контракте указан объем услуг, но недостаточно конкретно оговорены их качественные параметры, ближайшим резервом экономии может оказаться снижение качества. Когда услуги оказываются под прямым административным контролем правительственного агентства, существует политическая зависимость производителей от настроений конечных потребителей, пусть даже она зачастую слаба. Частный производитель, работающий по контракту, вправе строить свои отношения с конечными потребителями по собственному усмотрению, если он не нарушает закон и контракт.
Если речь идет об уборке мусора, поставке питания пациентам больницы и даже пожарной охране, соответствующие требования к качеству удается сформулировать достаточно четко, так что выполнение таких требований можно контролировать с высокой степенью надежности. Именно в тех областях и видах деятельности, где наличествуют операционально выражаемые требования к качеству, наблюдаются наибольшие достижения в использовании контрактации. Однако, например, в сферах народного образования и здравоохранения формально, четко и всесторонне описать требования к качеству, как правило, не представляется возможным.
Это не означает, однако, что перспективы для контрактац ии здесь отсутствуют. Даже если требования к конечным результатам деятельности не поддаются формализованному описанию, существуют два пути эффективного использования отношений контрактного типа.
Во-первых, на контрактной основе, как правило, целесообразно формировать отдельные факторы и условия достижения конечных результатов. Этот путь является, по сути, традиционным. Например, хотя качественные требования к состоянию обороны страны нелегко сформулировать однозначно, но требования к конкретным единицам вооружений специфицируются с необходимой точностью, и именно на этой основе издавна заключаются контракты на производство военной техники с частными поставщиками, конкурирующими между собой. Для чистых общественных благ, таких, как оборона, в целом довольно типично, что окончательная "сборка" элементов, формирующих благо, происходит в общественном секторе, тогда как многие из этих элементов эффективно производятся по контракту.
Во-вторых, если речь идет не об общественных благах, а об услугах, потребляемых индивидуально (но обычно обладающих значительными позитивными экстерналиями), решению проблемы качества может способствовать вовлечение конечных потребителей в контрактные отношения. Для этого необходимо, чтобы не только правительственные агентства, но и сами потребители имели свободу выбора услуг и их поставщиков, конкурирующих между собой. Данная идея лежит в основе так называемых ваучерных систем.
Например, агентство, финансирующее школьное образование, может вместо заключения контрактов непосредственно со школами предоставить семьям образовательные ваучеры, т. е. финансовые поручительства на определенную сумму, которая будет выплачена той школе, которую выберет семья. В этом случае реализуется подход, свойственный контрактации в целом: сохранение ответственности общественного сектора за финансирование деятельности сочетается с его полным или частичным замещением как производителя. При этом вместо обычного контракта между государственным органом и поставщиком услуг (в данном случае школой) возникает, по существу, система контрактов.
Если имеет место проблема принципала - агента, то, при прочих равных условиях, неизбежны потери эффективности по сравнению с ситуацией, когда эта проблема отсутствует. Вместе с тем существенна задача рационального выбора между различными субоптимальными решениями. С этой точки зрения представляют интерес типы контрактов.
Контракт с фиксированной ценой применяетс я, когда результаты и издержки в достаточной степени предсказуемы (приводившийся выше пример фиксированной оплаты за тонну вывезенного мусора).
Контракт типа «издержки плюс прибыль» предусматривает, что сумма оплаты заранее не устанавливается, а заказчик расплачивается с поставщиком исходя из уровня фактических издержек, добавляя к ним прибыль на оговоренных контрактом условиях (например, пропорционально издержкам). Как бы ни увеличивались затраты поставщика, заказчик вынужден их полностью возмещать, так что поставщик не несет никакого риска.
Контракт с разделением затрат предполагае т иную схему. Предварительно определяется базовая сумма оплаты, которая гарантируется поставщику, а в случае превышения этой суммы дополнительные издержки делятся между заказчиком и поставщиком в той или иной пропорции, согласованной в рамках контракта. Иначе говоря, риск непредусмотренного повышения расходов разделяется между участниками контракта. Этот вид контрактов стимулирует производителя (поставщика) добиваться экономии, тогда как контракты типа "издержки плюс прибыль" создают заинтересованность скорее в увеличении затрат, чем в их сокращении. Поэтому контракты с разделением затрат нередко называют стимулирующими контрактами.
Контракт «издержки плюс прибыль» приемлем только при очень высокой величине риска и невозможности найти надежного поставщика, согласного разделить риск. Очень часто наилучшим вариантом оказывается стимулирующий контракт, предусматривающий разделение затрат, причем чем значительнее риск, тем, при прочих равных условиях, большую долю дополнительных издержек приходится брать на себя государству.
Описанные виды контрактов применяются обычно, когда недостаточна информация о предстоящих издержках.
В то же время существенным бывает и недостаток информации о составе конкретных услуг, которые предстоит оказать, откликаясь на нужды конечных потребителей. Так, при заключении контракта между государственным органом и медицинским учреждением не всегда можно точно учесть предстоящие изменения в заболеваемости. Это означает, что количество и качество конкретных услуг, которые потребуются пациентам, не вполне предсказуемо.
В подобной ситуации имеется несколько вариантов действий. Государственный орган может использовать контракт типа «издержки в расчете на услугу», который предусматривает установление расценок на отдельные услуги и оплату исходя из их фактического объема. Подобные контракты зачастую необходимы, но их недостаток состоит в том, что подобно контрактам типа «издержки плюс прибыль» они стимулируют рост затрат. Например, у больницы, заключившей такой контракт, появляется заинтересованность проводить как можно больше дорогостоящих лечебных процедур, даже если не все они объективно необходимы, Поэтому контракты типа «издержки в расчете на услугу» предполагают тщательный, подчас дорогостоящий контроль достоверности и обоснованности объема оказываемых услуг.
Другим вариантом является блочный контракт. Он предусматривает фиксированную величину оплаты независимо от объема фактически оказанных услуг (плата иногда может изменяться при изменении численности лиц, пользующихся правом на обслуживание, и других параметров, на которые поставщик не способен влиять). Например, больница может получать фиксированную сумму на год, а поликлиника - ассигнования, зависящие от численности жителей в зоне ее обслуживания, но не от количества фактически оказанных ею услуг. Блочный контракт освобождает заказчика (государственный орган) от риска, возлагая его на поставщика услуг и заставляя последнего искать резервы экономии. Однако, если риск объективно велик, цена, которая обеспечила бы предложение со стороны конкурирующих между собой потенциальных поставщиков, может оказаться чрезмерно высокой.
В ряде случаев удовлетворительное решение дает контракт типа «издержки и объем», который фактически представляет собой комбинацию блочного контракта и контракта «издержки в расчете на услугу». Устанавливаются некоторые базовые количественные и качественные характеристики обслуживания, и пределах которых поставщик обязан оказывать услуги за счет фиксированных ассигнований, как при блочном контракте. В то же время, если возникает потребность выйти за рамки базовых характеристик (например, в силу резкого роста заболеваемости больнице приходится оказывать гораздо больше услуг, чем первоначально предполагалось), то дополнительные расходы возмещаются по типу контракта «издержки в расчете на услугу».
Выбор формы и параметров контракта, наиболее подходящих для решения той или иной конкретной задачи, во многом зависит от состояния рынка, на котором заказчики взаимодействуют с поставщиками, в частности от особенностей провалов рынка, с которыми приходится сталкиваться. Однако, как бы то ни было, описанные выше основные типы контрактов дают довольно широкие возможности для воздействия государственных органов на своих потенциальных поставщиков в интересах избирателей- налогоплательщиков.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Говоря о государственном предпринимательстве, можно сказать, что государство, имея финансы, выступает по отношению к частному сектору в качестве заказчика на производство продукции и одновременно ее покупателя, а это придает определенную стабильность рынку.
Но все же основным источником денежных средств служит налогообложение. Наибольшее место в совокупных доходах общественного сектора занимают налог на прибыль, налог на добавленную стоимость, акцизы и платежи в различные внебюджетные фонды. Для федерального бюджета роль важнейшего источника поступлений играет налог на добавленную стоимость.
Говоря о контрактации, если раньше на основе контрактов в основном достигалось обеспечение общественного сектора условиями его собственного функционирования, то теперь все более обычным становится использование контрактов для замещения общественного сектора частным в процессе обслуживания конечных потребителей.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
- Дикушин А.М. «О направлениях развития государственного предпринимательства в РФ» // Предпринимательство в современной России – М.: Линкс, 2001.
- Безденежных М.М. Экономика общественного сектора. - Новосибирск: Изд-во НГТУ, 2003. - 242 с.
- Нуреев Р. Теория общественного выбора // Вопросы экономики. №8 - 11. 2002 г.
- Якобсон Л. И. Государственный сектор экономики. - М.: ГУ ВШЭ, 2000. - 356 с.
- http://library.fentu.ru
Будучи экономической формой существования реальных, объективно обусловленных распределительных отношений, выполняя специфическое общественное назначение - по удовлетворению потребностей общества и его государственно-территориальных структур, бюджет может рассматриваться в качестве самостоятельной экономической категории. Эта категория, являясь частью финансов, характеризуется теми же чертами, которые присущи финансам в целом; но одновременно имеет особенности, отличающие ее от других сфер и звеньев финансовых отношений.
Государственный бюджет является особой экономической формой перераспределительных отношений, связанной с обособлением части национального дохода в руках государства и ее использованием с целью удовлетворения потребностей всего общества и отдельных его государственно-территориальных формирований.
Бюджет является важным звеном финансовой системы страны. Отражая содержание процессов производства и распределения общественного продукта и национального дохода, бюджет представляет собой экономическую форму образования и использования основного централизованного фонда денежных средств государства. В бюджете ежегодно централизуется часть денежных доходов предприятий и населения. Аккумулированные средства распределяются и используются на финансирование затрат по осуществлению функций государства. За счет бюджетных средств удовлетворяются общегосударственные потребности, финансируются отдельные сферы деятельности - оборона, управление, охрана общественного порядка и безопасности государства, фундаментальная науки и др. Кроме того за счет бюджета удовлетворяются и коллективные потребности путем финансирования затрат на образование, здравоохранение культуру и искусство. Роль государственного бюджета в общественном воспроизводстве определяется в первую очередь тем, что с помощью государственною бюджета (расходной части) распределяется и перераспределяется около 30% национального дохода, 20% - валового внутреннего продукта, 10% - валового общественного продукта.
Через государственный бюджет происходит распределение денежных средств между различными отраслями национального хозяйства, секторами производства, сферами общественной деятельности, экономическими районами и территориями страны
В силу своего особого положения государственный бюджет взаимодействует с другими звеньями финансовой системы, оказывая им при необходимости "помощь". Она производится, как правило, путем передачи денежных средств из центрального государственного фонда муниципальным финансовым фондам, фондам государственных предприятий и специальным правительственным фондам.
1.2. Функции государственного бюджета
В последние годы стал преобладающим взгляд на государственный бюджет с позиции экономической сущности как на самостоятельную категорию.
Государственный бюджет с точки зрения экономической категории выполняет распределительную и контрольную функции. Благодаря первой происходят концентрация денежных средств в руках государства и их использование с целью удовлетворения общегосударственных потребностей. С помощью второй функции становится возможным определить, насколько своевременно и полно ресурсы поступают в распоряжение государства, как фактически складываются пропорции в распределении бюджетных средств, эффективно ли они используются.
Сфера действия распределительной функции определяется тем, что в отношения с государством вступают почти все участники общественного производства. Основным объектом бюджетного перераспределения является чистый доход, однако это не исключает возможности перераспределения через бюджет и части стоимости необходимого продукта, а иногда и национального богатства.
Распределительная функция бюджета проявляется через формирование и использование централизованных фондов денежных средств по уровням государственной и территориальной власти и управления. В развитых странах через бюджеты разных уровней распределяется до 50% ВВП. С помощью бюджета государство регулирует хозяйственную жизнь страны, экономические отношения, направляя бюджетные средства на поддержку или развитие отраслей, регионов. Регулируя таким образом экономические отношения, государство способно целенаправленно усиливать или сдерживать темпы производства, ускорять или ослаблять рост капиталов и частных сбережений, изменять структуру спроса и потребления.
Важное значение имеет социальная направленность бюджетных средств. В социальной политике основными приоритетами являются поддержка наименее защищенных слоев населения, а также функционирование учреждений здравоохранения, образования и культуры, решение жилищной проблемы.
В процессе бюджетного планирования и исполнения бюджета осуществляется контроль за финансово-хозяйственной деятельностью народного хозяйства. В условиях становления рыночных отношений значение бюджетного контроля в процессе мобилизации ресурсов и их использования усиливается.
Функции государственного бюджета осуществляются на основе использования бюджетного механизма, который является реальным воплощением бюджетной политики и отражает конкретную нацеленность бюджетных отношений на решение экономических и социальных задач.
Контрольная функция позволяет через формирование и использование фонда денежных средств государства «сигнализировать» о том, как поступают в распоряжение государства финансовые ресурсы от разных субъектов хозяйствования, соответствует ли размер централизованных ресурсов государства объему его потребностей. Основу контрольной функции составляет движение бюджетных ресурсов, отражаемое в соответствующих показателях бюджетных поступлений и расходных назначений.
С помощью бюджета государство регулирует хозяйственную жизнь страны, экономические отношения, направляя бюджетные средства на поддержку или развитие отраслей, регионов. Регулируя таким образом экономические отношения, государство способно целенаправленно усиливать или сдерживать темпы производства, ускорять или ослаблять рост капиталов и частных сбережений, изменять структуру спроса и потребления.
Существует также несколько общественных функций бюджета:
Информационная функция. Бюджет – это индикатор текущего состояния экономики страны, социальной сферы, политической ситуации. Структура его доходной и расходной части позволяет судить о приоритетах государственной политики, масштабах влияния на нее отдельных групп интересов. Более того, поскольку закон о бюджете на очередной год составляется как плановый документ, он выступает как прогноз будущей экономической ситуации. Его разработка сопровождается прогнозными расчетами основных показателей развития страны, на которые ориентируются не только государственные учреждения, но и организации негосударственного сектора экономики, а также простые граждане. Закладываемые в закон о бюджете планово-прогнозные показатели формируют в обществе определенные ожидания, которые могут быть как позитивными, так и негативными.
В демократических государствах принятию закона о бюджете обязательно предшествует его рассмотрение в парламенте. На этом этапе в составленный правительством законопроект вносятся корректировки с учетом мнений депутатов, представляющих интересы своих избирателей. Таким образом, структура бюджета отражает общественные предпочтения в отношении государственной политики. Посредством механизмов представительной демократии эти предпочтения воплощаются в конкретных цифрах доходных или расходных статей.
Данная функция бюджета в разных странах реализуется по-разному. Она зависит от того, насколько развиты процедуры участия граждан и их представителей в разработке закона о бюджете и контроле за его исполнением. Важное значение имеет установленный порядок бюджетного процесса, степень реального участия в нем органов представительной власти, а также контроль избирателей за действиями выборных органов.
Регулирующая функция. В условиях рыночной экономики основным инструментом государственного регулирования является финансовая система, центральным звеном которой является бюджет. Любые значимые решения в области экономической политики должны иметь финансовое обеспечение, поэтому они подкрепляются соответствующими бюджетными расходами.
Осуществляя расходы на здравоохранение, образование, социальное обеспечение, государство регулирует социальное развитие и уровень жизни населения страны. С помощью расходов на поддержку отдельных отраслей экономике обеспечивается производство общественно-значимых товаров и услуг, которое с точки зрения рынка может быть неэффективным. Бюджет является инструментом региональной политики, поскольку за счет средств регионов-доноров осуществляется поддержке депрессивных и кризисных территорий, имеющих недостаточный экономический потенциал или испытывающих последствия чрезвычайных ситуаций.
Влияние бюджета не ограничивается государственным сектором экономики и выходит далеко за его пределы. Регулирующее влияние оказывают не только бюджетные расходы, но и налоги, стимулирующие или сдерживающие развитие отдельных отраслей или сфер деятельности.
Бюджетное регулирование- распределение регулирующих доходов и перераспределение средств (дотаций, трансфертов и т.п.) между бюджетами разных уровней при недостаточности налогового потенциала на соответствующих территориях.
По существу это - межбюджетное регулирование, осуществляемое вышестоящими органами государственной власти в целях выравнивания доходов бюджетов территориальных образований, отстающих по объективным причинам в своем социально-экономическом развитии.
При Бюджетном регулировании вышестоящие органы государственной власти исходят из задач и функций, возлагаемых на органы власти, соответствующих территориальных образований, руководствуются принципом соблюдения государственных минимальных социальных стандартов, учитывают стимулирующее воздействие методов Бюджетного регулирования на проводимую ими бюджетно-налоговую политику.
В мировой практике более широко применяется метод Бюджетного регулирования, заключающийся в перераспределении различных средств между бюджетами разных уровней. В ряде стран (например Германии, Австрии) для Бюджетного регулирования широко используется налог на добавленная стоимость, распределяемый на временной основе между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов федерации. В РФ свыше 70% средств Бюджетного регулирования составляют отчисления от регулирующих доходов.
Средства между бюджетами разных уровней перераспределяются в виде дотаций, субвенций, нормативно-долевых дотаций (трансфертов), компенсаций бюджетам других уровней, взаимных расчетов.
В России на федеральном уровне утверждаются только единые (одинаковые) для всех субъектов РФ нормативы отчислений от регулирующих доходов, что не позволяет учитывать особенности доходной базы каждого из субъектов РФ, поэтому регулирующие доходы отключены от выполнения своей регулирующей функции по отношению к консолидированным бюджетам субъектов РФ.
В результате Бюджетного регулирования на федеральном уровне представляет собой перераспределение средств через федеральный бюджет. С1994 (II кв.) в РФ произошли качеств, изменения в Бюджетном регулировании на верхнем уровне бюджетной системы: от индивидуального согласования объемов финансовой помощи субъектам РФ перешли к единым правилам ее определения и распределения по формулам.
С помощью последних стали находить доли (в %) субъектов РФ в Фонде финансовой поддержки регионов, образуемом в составе федерального бюджета с учетом возможностей последнего. Затем по полученным долям, исходя из фактически поступающих средств в этот фонд, исчислялись трансферты, подлежащие перечислению в бюджеты субъектов РФ.
Финансы общественного сектора в структуре финансовой системы.
1. Финансы общественного сектора, как ресурсный потенциал.
2. Структура финансовой системы и европейская система интегрированных экономических счетов.
3.Общественные финансы современной России: масштабы и возможности.
1. Общественный сектор рыночной экономики включает в себя
1. Государственный сектор(бюджет, налоги, госуд-ые расходы, госуд-ая собственность, госуд-ое предпринимательство)
2. Местного самоуправления(местные финансы, местная собственность)
3. Некоммерческий сектор экономики(образование, здравоохранение)
Одна из исходных предпосылок Экономики общественного сектора заключается в том, что для достижения целей государство и общественный сектор в целом используют главным образом финансовые инструменты: НАЛОГИ, ГОСУД-ЫЕ РАСХОДЫ)
Именного государство устанавливает и поддерживает экономический порядок и защищает права других субъектов предприятий, домохозяйств, некоммерческих организаций.
Для реализации этих прав, а также осуществление своих функций государство собирает государственные финансовые ресурсы (общественные финансы) на основе законного изъятия (налогообложение) части дохода других субъектов рыночных отношений.
Важной задачей для экономики общественного сектора является определенные возможные оптимизации принудительного распоряжения ресурсов для достижения оптимальных параметров экономической и социальной эффективности.
Финансы общественного сектора- определяются, как отношения по поводу системного перераспределения государственных, муниципальных финансов и ресурсов не государственного некоммерческого сектора экономики на основе противоречивой взаимосвязи интересов федерального, регионального и муниципального уровня управления и населения в целях достижения устойчивого социально экономического устройства общества.
Критерием позволяющим объединить общественные финансы в отдельную подсистему:
Является достижения единой цели - обеспечение производства и доставка потребителям общественных благ т.е товаров коллективного пользования которые обладают особыми свойствами и представления которых осуществляются либо государством(чистое общественное благо) либо в целом государством, рынком и некоммерческом сектором (смешенные общественные блага).
Общественные блага отличаются двумя свойствами:
· Не изобретательство (не соперничество в потреблении)
· Неисключенность
Свойства не изобретательства обозначает, что благо доступно одновременно многим потребителям и придельные издержки его предоставления индивидуальному потребителю равны нулю.
Под неисключенностью подразумевается техническая невозможность или запретительно высокие издержки предотвращения доступа к благу дополнительных потребителей.
2 Структура финансовой системы и Европейская система интегрирования счетов
Структура ФОС как к части финансовой системы относится:
· государственные финансы (федеральный бюджет, бюджеты субъектов федерации, государственный крудит, государственные вне бюджетные социалтно страховые формы)
· муниципальные финансы (местный бюджет, местные вне бюджетные фонды органов самоуправления)
· финансы не коммерческого сектора в части реализации задач по производству смещенных общественных благ.
На уровне субъекта федерации структура ФОС региона выглядит следующим образом
1. Консолидированный бюджет субъекта РФ с разрешением на региональный, областной, краевой или республиканский и местные бюджеты муниципальных районов, городов, округов, городских и сельских поселения.
2. Территориальные отделения государственных вне бюджетных фондах (пенсионного фонда, фонда социального страхования, обязательного медицинского страхования)
3. Вне бюджетные фонды созданные управляемое и контролируемое региональными властями и органами самоуправления.
4. Часть финансовых государственных и муниципальных унитарных предприятий
5. Финансы государственных и не государственных не коммерческих организаций используемые в производстве и при предоставлении общественных товаров и услуг.
Состав ФОС отличается от государственных и муниципальных финансов современной России вбирая ресурсы общества так или иначе связанных с производством и поставкой разнообразных общественных благ.
В свою очередь пользователи ФОС являются домашние хозяйства, предприятия, а также территориальные и местные сообщества.
Для анализов конкретных результатов государственного производства страны используют показатели системы национального счетоводства
Система национальных счетов - представляет собой опирающиеся на эмпирические данные системы, для определения макро-экономических потоков и запасов. В их основе лежат сводные счета ВВП, капитала вложений, доходов и расходов государственных учреждений и домохозяйств, счета внешне экономических операций.
Первичным при анализе воспроизводства является движение ВВП, как источника первичных доходов и накоплений.
Финансовые отношения функционируют на второй стадии воспроизводственного процесса, когда происходит перераспределение стоимости ВВП в денежной форме, через бюджетные и кредитные системы: субъектам экономических отношений результатом становится формирование конечных доходов, т.е. финансовых ресурсов субъектов хозяйствования государства и населения.
Центральное место в статусной модели рыночного хозяйства занимает группировка экономики по секторам с целью анализа финансовых потоков, доходов и расходов активов и пассивов хозяйственных субъектах и т.д.
Понятие общественных финансов. Общественные (государственные и муниципальные) финансы являются составной частью общей финансовой системы страны. Сферой финансов является совокупность операций с доходами, их распределением и перераспределением в процессе общественного воспроизводства. В рамках процесса производства, распределения и перераспределения валового внутреннего продукта образуются и расходуются фонды денежных средств субъектов хозяйствования. Эти денежные средства, рассматриваемые в процессе их образования и движения, образуют финансы субъектов экономической деятельности, обеспечивающие для них возможность нормального функционирования. Внутренняя экономика стран в соответствии с системой национальных счетов подразделяется, как уже говорилось, на пять секторов: нефинансовые корпоративные и квазикорпоративные предприятия; финансовые корпорации; государственное управление; частные некоммерческие организации, обслуживающие домашние хозяйства (население); домашние хозяйства. К каждому из этих секторов относятся соответствующие субъекты хозяйствования (институциональные единицы).Финансы страны представляют собой совокупность финансов секторов экономики с учетом их финансовых отношений с другими странами. Финансы каждого сектора экономики являются подсистемами общей финансовой системы страны. Основными критериями выделения подсистем являются особая роль каждого сектора экономики в общей экономической системе страны и наличие собственной финансовой базы, образующейся в процессе образования первичных доходов и их перераспределения. Совокупность финансов институциональных единиц каждого сектора в их взаимодействии между собой и другими секторами образует финансы секторов экономики. Одним из таких секторов является сектор государственного (общественного) управления. При этом государственные и муниципальные финансы объединяются в общую категорию общественных (государственных) финансов.
Потребность в государственных финансах порождается самим фактом существования государства и необходимостью денежного обеспечения выполнения им своих функций. В наиболее общем виде функцией органов государственного управления является проведение государственной политики и выполнение государственных задач посредством предоставления общественных благ (нерыночных товаров и услуг) для их потребления населением и обществом в целом, а также посредством перераспределения доходов (осуществления трансфертов) и богатства. Общественные блага могут предоставляться для коллективного или индивидуального потребления. К коллективному потреблению относятся, например, государственное управление, оборона, обеспечение законности и правопорядка; к индивидуальному - образование, социальная защита и др.
Денежные фонды, которыми оперируют общественные финансы, формируются как за счет собственных средств, так и за счет кредитных ресурсов. Собственные средства сектора государственного управления формируются, главным образом, за счет налогов и отчислений, уплачиваемых в бюджеты и внебюджетные фонды предприятиями, учреждениями и организациями, относящимися ко всем секторам, и населением, а также за счет доходов от собственности и продажи рыночных услуг. Источниками кредитных ресурсов являются прямые займы у финансово-кредитных организаций и привлечение денежных средств путем выпуска и продажи долговых обязательств - облигаций и др.
Систему финансов сектора общественного управления образует совокупность финансов институциональных единиц государственного управления, включая также финансы муниципального уровня управления. Государственные финансы - это финансы сектора государственного управления. В силу этого он участвует в об- і нем кругообороте доходов, расходов, выпуска продукции и формировании активов и пассивов страны.
Финансы сектора общественного управления традиционно понимаются как инструмент мобилизации средств всех секторов экономики для проведения государственной внутренней и внешней политики. Они представляют собой единый комплекс финансовых операций, с помощью которого органы государственного управлении аккумулируют денежные средства и осуществляют денежные расходы.
Формирование ресурсов государственных (общественных) финансов и расходование имеющихся средств в демократических государствах должны осуществляться на основе предпочтений граждан по поводу взимаемых обязательных платежей и получаемых общественных благ. Поэтому формирование бюджетов и других общественных фондов определяется и утверждается представительными органами власти, избранными населением.
Основным финансовым фондом страны, обеспечивающим образование, распределение и использование централизованного фонда денежных средств как обязательного условия функционирования любого государства, является государственный бюджет. І Іаряду с бюджетом, существенную роль играют внебюджетные фонды. Государственные внебюджетные фонды имеют, как правило, целевое назначение. В России, в частности, функционируют три иида социальных внебюджетных фондов: Пенсионный фонд, Фонд социального страхования и фонды обязательного медицинского страхования.
Бюджет и внебюджетные фонды являются инструментами, с помощью которых осуществляется перераспределение доходов и, соответственно, ресурсов между секторами экономики, видами деятельности, территориями, хозяйствующими субъектами, отдельными социальными группами населения и т.д.
В федеративных государствах, к которым относится Россия, в зависимости от уровней управления бюджеты органов власти подразделяются на финансы центрального правительства, финансы региональных органов власти и местные (муниципальные) финансы. Государственные внебюджетные фонды также могут существовать на различных уровнях управления.
Осуществляя посредством бюджета перераспределительную функцию, государство оказывает регулирующее воздействие на экономику, способствуя развитию одних видов деятельности и территорий и сдерживая другие, а также на социальное развитие, обеспечивая доступность для населения основных общественных благ и несколько выравнивая уровень доходов различных социальных групп населения.
До последнего времени финансы рассматривались в основном под углом зрения формирования и расходования денежных ресурсов органов государственного управления и обеспечения их платежеспособности. К операциям, связанным с формированием и расходованием денежных ресурсов, относятся денежно-кредитные операции, при которых одна институциональная единица производит платеж или принимает на себя обязательство, выраженное в денежной форме, а другая институциональная единица получает платеж или другой актив, также выраженный в денежных единицах. К таким операциям относятся, например, приобретение органами государственного управления товаров и услуг, оплачиваемых деньгами, оплата труда государственных служащих, выплаты социальных пособий. Все остальные операции рассматриваются как не относящиеся к денежно-кредитным. В качестве примера можно привести бартерные операции и трансферты в натуральной форме.
Вместе с тем денежные потоки - это лишь составная часть всех потоков ресурсов, с которыми имеют дело субъекты хозяйствования. Поэтому они должны рассматриваться во взаимодействии со всеми другими потоками как важнейший фактор, оказывающий влияние на величину активов. В последние годы все большее внимание привлекают новые аспекты финансовых отношений. Формируется новое понимание государственных финансов. Возрастающая сложность разработки и оценки эффективности государственной политики привела к отказу от рассмотрения финансов только как категории, характеризующей движение денежных средств. Была осознана необходимость отражения в государственных финансах потоков всех ресурсов, составления балансов государственных активов и пассивов и оценки стоимости имущества, находящегося в собственности государства. Это повлекло за собой потребность в интеграции всех потоков ресурсов, с которыми имеют дело органы государственного управления и построения системы государственных финансов, увязывающей чистую стоимость государственного имущества на начало какого-либо периода с потоками средств в течение планируемого периода и величиной стоимости этого имущества на конец периода. Масштабы ресурсов, которыми распоряжается государство, и увеличение их доли в общем объеме ресурсов страны обусловили рост влияния государ- г і ионных финансов на социально-экономическое развитие страны. (шли более острыми проблемы эффективности использования і lt; к ударственных финансовых ресурсов.
В связи с этим во всех странах осуществляется реформирование системы государственных финансов на основе рекомендаций Международного валютного фонда, принятых в 2001 г. Новая система должна обеспечивать идентификацию, измерение, мониторинг и оценку воздействия на экономику мер государственной экономической политики и других видов экономической деятельности. Управление этими операциями должно предусматривать долговременную устойчивость финансово-экономической деятельности. Международным валютным фондом было признано целесообразным отказаться от балансирования поступлений и расходования только денежных средств как центрального звена финансовой системы и увязать движение чисто денежных потоков с движением иеех активов, которыми располагает государство.
Согласно новой трактовке государственных финансов они являются не только инструментом формирования и расходования денежных ресурсов, но и инструментом, обеспечивающим формирование всех активов и пассивов органов государственного управления, включая нефинансовые активы и пассивы.
Таким образом, учитывается, что в конечном счете устойчивость государственных финансов определяется не только платежеспособностью, но еще в большей мере - чистой стоимостью государственных активов, величиной имущества, владельцем которого оно является, включая нефинансовые активы (основной капитал и др.).
Когда государство продает какое-либо имущество, например щание, землю, ценности, оно получает деньги, которые рассматриваются как доходы бюджета. В случае покупки имущества затраты на него рассматриваются как расходы бюджета. В то же время величина изменения активов нигде не отражается. Между тем покупка или продажа имущества государством не меняет его чистого дохода или собственного капитала. Изменяется лишь форма его активов: в случае продажи имущества наличность возрастает, а основной капитал государства уменьшается, в случае покупки - наоборот. Такая ситуация формирует стимулы к продаже земли, сдаче в аренду участков, богатых полезными ископаемыми, поскольку поступающие средства рассматриваются как доход. Кроме того, создаются стимулы к сокращению инвестиций, в том числе в развитие человеческого капитала, поскольку затрачиваемые на это средства рассматриваются как расходы; увеличение собственного капитала государства за счет принятия на баланс школ, больниц и другого имущества не рассматривается.
Если такую же операцию производит корпорация, это отражается на счете капитала. В случае приобретения имущества корпорацией затраты на покупку рассматриваются не как текущие расходы, а как инвестиции. Приобретение имущества не отражается на чистом доходе, а капитал фирмы увеличивается. Назрела необходимость ввести в бюджет счет капитала. Учет активов и пассивов должен отражать как материальные, так и нематериальные активы. Это приведет к большей осмотрительности в экономической политике. Потоки средств, поступающих органам государственного управления и исходящих из него, должны вести к увеличению стоимости государственного имущества.
В соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации, утвержденной постановлением Правительства РФ 22 мая 2004 г., в России начиная с 2006 г. также осуществляется переход на новые принципы формирования государственных финансов. Целью реформирования, как отмечается в Концепции, является «повышение результативности бюджетных расходов и оптимизация управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации». Основные направления реформы были определены в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2003 г.».
Реализация новых принципов во всех странах требует многих лет, включая подготовительный и переходный периоды. В процессе реформы необходимо обеспечить не только устойчивую сбалансированность бюджета, но и преобразование системы государственного управления. Предусматриваемые изменения методов и процедур требуют практической проверки и отработки. Ускоренное внедрение новой системы может привести к ослаблению финансовой дисциплины и неоправданному усложнению бюджетного администрирования.
Границы финансов сектора общественного (государственного) управления. Определение государственных финансов связано в первую очередь с определением границ сектора государственного уп-
Iпиления, т.е. сектора экономики, финансы которого подлежат рнссмотрению, и его отграничением от других секторов экономики. Границы сферы государственных финансов определяются кругом институциональных единиц, относящихся к органам государине иного управления.
Систему государственного управления страны составляют со- ипваемые в результате политических процессов органы государ- г тонной власти и их структуры, наделенные монопольным правом ми власть в пределах данной территории или ее частей. Соответственно, совокупность всех государственных институциональных управленческих единиц, функционирующих в стране, образует сектор государственного управления. Сектор общественного управления включает органы государственной и муниципальной власти и принадлежащие им или контролируемые ими некоммерческие организации.
С функциональной точки зрения сектор государственного (общественного) управления определяется задачами и функциями, возложенными на отдельные единицы этого сектора. Это оказание нерыночных услуг, осуществление перераспределения доходов и собственности и выполнение государственных задач. Государствен- мые органы управления осуществляют свои функции не в целях извлечения финансовой или иной коммерческой выгоды.
Финансы сектора государственного управления нужно отличать от финансов государственного сектора как более широкого понятия, включающего сектор государственного управления и государственные нефинансовые и финансовые организации. Это обусловлено тем, что нефинансовые организации (государственные промышленные и иные предприятия) выполняют функции, связанные с производством и реализацией товаров и услуг, а государственные финансовые организации (Центральный банк и другие государственные финансово-кредитные организации) осуществляют функции, аналогичные функциям финансового сектора экономики, и являются его частью. Функции сектора государственного управления принципиально иные. Это предоставление общественных благ (оказание нерыночных услуг населению), перераспределение доходов и собственности и выполнение государственных задач.
Необходимость отделения государственных финансов от финансов других секторов экономики предопределяется необходимостью разграничения государственного сектора и сектора государственного управления.
Государственный сектор - понятие более широкое, чем сектор государственного управления. Он выделяется с позиций собственности, которой владеет или которую контролирует государство. Наряду с государственным управлением, деятельность которого направлена на реализацию интересов общества в целом, он выполняет ряд других функций, связанных с производством и реализацией товаров и услуг, а также функции, аналогичные функциям финансового сектора экономики. Наличие подобной деятельности порождает проблему разграничения операций сектора государственного управления и других секторов экономики. Возникает необходимость решения вопроса, является ли такая деятельность частью операций сектора государственного управления или же относится к какому-либо иному сектору экономики. Вопрос разграничения между сектором государственного управления и другими видами деятельности предприятий и организаций, относящихся к государственному сектору, возникает при рассмотрении любого вида производственной или коммерческой деятельности.
Проблема связана с тем, что кроме деления экономики на экономические сектора существует также деление субъектов хозяйствования по формам собственности. Предприятия и финансовые учреждения могут быть как в частной собственности, так и в собственности государства или контролироваться государством. В последних случаях согласно системе национальных счетов они относятся к государственному сектору, однако не рассматриваются в качестве органов государственного управления, и соответственно, их финансы не являются финансами органов государственного управления. При распределении по секторам экономики такие единицы относятся соответственно к сектору нефинансовых корпоративных предприятий или составляют часть сектора финансовых учреждений. Критерием является основная функция органов государственного управления и государственных учреждений - предоставление услуг нерыночного характера. Эта функция по своим целям, результатам и источникам финансирования отличается от функций других секторов. Для рассмотрения государственных финансов важно выделение тех финансовых операций, которые связаны с выполнением государством своей основной функции.
Отграничение финансов сектора государственного управления от финансового сектора экономики. При формировании общественных финансов необходимо производить четкое разграничение между секторами государственного управления и финансовых учреждений. Финансовые учреждения могут быть собственностью органов государственной власти или контролироваться ими и заниматься приемом переводных депозитов до востребования, срочных и сберегательных вкладов, выполнять функции органов денежно-кредитного регулирования, принимать финансовые обязательства и приобретать финансовые активы на финансовом рынке. Однако учреждения или деятельность такого рода не относятся к государ- I і венным финансам. Исключение таких финансовых функций из деятельности органов государственного управления необходимо /щи более полного и четкого представления результатов финансовой деятельности государственных органов управления, выражающейся в форме их операций с финансовой системой, чтобы не гмешивать между собой эти два сектора.
Разграничение системы государственных финансов с кредитно- денежным регулированием позволяет правильно оценить роль сектора государственного управления в регулировании кредитно- денежного обращения и платежного баланса, а также разграничивать финансирование дефицита (или использование активного сальдо) платежного баланса с финансированием дефицита (или использованием профицита) государственного бюджета. Поэтому функции органов кредитно-денежного регулирования, выполняемые как центральным банком, так и правительственными органами, рассматриваются как выполняемые финансовым сектором экономики. Функциями такого рода являются кредитно-денежное регулирование, управление международными резервами, прием переводных депозитов до востребования, прием срочных и сберегательных вкладов, одновременное принятие обязательств и приобретение финансовых активов на рынке капитала. Все операции, связанные с осуществлением таких функций, не входят в состав операций сектора государственного управления и должны отражаться в составе операций сектора финансовых учреждений. Вместе с тем, поскольку центральные (национальные) банки и некоторые другие финансово-кредитные учреждения являются собственностью государства, они используются органами власти для проведения государственной финансовой и денежно-кредитной политики. В сектор финансовых учреждений входят следующие подсектора: органы денежно-кредитного регулирования, коммерческие банки, депозитные банки, страховые компании, негосударственные пенсионные фонды, прочие финансовые учреждения. Вместе с тем государственный пенсионный и другие государственные внебюджетные социальные фонды России относятся к сектору государственного управления.
Страховые компании и пенсионные фонды представляют собой часть сектора финансовых учреждений, занимающуюся мобилизацией сбережений населения и выплатой страховых сумм в соответствии с договором и вложениями временно свободных денежных средств в различные активы. Страховые компании включают корпоративные организации и взаимные фонды, основной функцией которых является предоставление различных видов страхования (страхование жизни, страхование от несчастных случаев, болезни, пожара, аварии и т.д.). Страховые компании не включаются в сектор государственного управления. Однако фонды социального страхования, средства которых образуются за счет обязательных взносов работников и/или работодателей, создаваемые, контролируемые и финансируемые государством и распространяющиеся на всю страну (как это имеет место в России) или значительные группы населения, относятся к сектору государственного управления. Пенсионные фонды, возникающие на основе добровольных соглашений между работниками и работодателями, а не в результате решений органов государственной власти и функционирующие на базе независимых фондов, рассматриваются как функционирующие в финансовом секторе. Они представляют собой независимые организации, функционирующие на рынке капитала. В то же время пенсионные фонды государственных служащих, средства которых инвестируются в государственные ценные бумаги, относятся к сектору государственного управления. В России государственный Пенсионный фонд, обслуживающий все население, также относится к государственному управлению, а его финансовые операции - к государственным финансам.
Отграничение сектора государственного управления от нефинансового государственного сектора. К государственным предприятиям корпоративного и квазикорпоративного типов относятся предприятия, которые принадлежат органам государственного управления или контролируются ими. Они функционируют на коммерческой основе, осуществляют продажи рыночных товаров и услуг другим секторам экономики в крупных объемах и по рыночным ценам. Органы государственной власти считаются собственниками данного предприятия, если они владеют всеми или более половины его акций или других видов участия в капитале. Критерии, позволяющие определить, кто именно контролирует предприятие, являются более сложными. Контроль включает выработку политики, управление и руководство. Даже если органам государственного управления не принадлежит большая часть капитала предприятия, no при этом они в значительной степени контролируют его дея- к"льность, предприятие считается государственным предприятием. К России в 2006 г. было 160 тыс. государственных предприятий.
Выявление единиц, являющихся нефинансовыми государствен- мыми предприятиями, представляется важным по нескольким причинам, и прежде всего для обозначения границ сектора государственного управления, из которого их следует исключать, и определения границ нефинансового государственного сектора.
Государственные предприятия могут быть использованы для реал изации важнейших государственных программ. Важным видом государственных и муниципальных расходов являются расходы на инвестиции во вновь создаваемые или действующие предприятия, осуществляемые в значительной мере на долевых началах с частным бизнесом. Эти расходы являются составной частью экономической политики, влияющей на структуру и технологический уро- аень производства. Общая потребность в финансировании сектора государственного управления и нефинансовых государственных предприятий и возможность ее удовлетворения являются важным показателем общего объема выполняемых ими операций и того влияния, которое оказывается ими на состояние денежной системы страны. Финансовые операции и остатки средств на счетах таких государственных предприятий не включаются в финансы сектора государственного управления в силу того, что характер их деятельности по своей природе отличается от характера деятельности этого сектора, а решение стоящих перед ними задач, связанных с производством и финансированием, не основывается на соображениях государственной политики.
Те предприятия и организации, которые не осуществляют реализацию товаров и услуг населению в крупных размерах, а занимаются выполнением функций регулирования (например, лицензирование продавцов), не должны включаться в сектор нефинансовых государственных предприятий. Если основное финансирование или контроль над деятельностью таких единиц принадлежит государственным органам, то они должны включаться в сектор государственного управления.
От корпоративных и квазикорпоративных государственных предприятий следует отличать так называемые ведомственные государственные предприятия. К ведомственным предприятиям относятся предприятия и организации, функционирующие в рамках сектора государственного управления и занимающиеся коммерческой или производственной деятельностью в незначительных масштабах. Примеры ведомственных предприятий, основной деятельностью которых является реализация товаров и услуг за пределы данного сектора в незначительных размерах, - службы общественного питания в зданиях государственных организаций, организации, занимающиеся арендой жилья для государственных служащих. К предоставлению другим секторам платных услуг относится выдача паспортов, водительских прав, судебные сборы; к вспомогательной деятельности по отношению к другим государственным функциям относится продажа семян или племенных животных экспериментальными фермами, продажа музейных открыток государственными музеями, реализация продукции профессионально-технических училищ. Может иметь место реализация товаров и услуг государственными учреждениями в виде платы за обучение, сборов за посещение парков и музеев и т.п. Примерами ведомственных предприятий вспомогательного типа являются предприятия военного назначения, занимающиеся материально-техническим снабжением, продажей военной техники, ремонтные мастерские.
Отнесение к сектору государственного управления некоммерческих организаций осуществляется в зависимости от того, кто их финансирует и контролирует. В состав сектора государственного управления включаются некоммерческие учреждения, полностью или большей частью финансируемые и контролируемые органами государственной власти, которые могут участвовать в их создании. Государственное финансирование может иметь форму членских взносов или других трансфертов, а государственный контроль может заключаться в организации эффективной деятельности таких организаций. Некоммерческие организации, существующие на частные добровольные взносы и неподконтрольные государству, относятся к сектору некоммерческих организаций, обслуживающих домашние хозяйства. Проблемы разграничения могут касаться больниц, учебных заведений и др.
В соответствии с вышеизложенным к государственным (lt;общественным) финансам относятся финансы федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, бюджетов муниципальных органов власти и государственных и муниципальных внебюджетных социальных фондов. Центральное место в государственных финансах принадлежит бюджетам. В то же время существенную роль выполняют различные государственные автономные фонды на федеральном и региональном уровнях. Как правило, в этих фондах аккумулируются ресурсы для решения крупных проблем, Требу- юіцих специального внимания органов государственной власти. Источниками средств таких фондов являются целевые налоги и сборы, перечисления средств из бюджета, капитализация доходов и займы. Во Франции и Японии за счет таких фондов финансиру- с гея примерно половина государственных расходов, в Великобри- ІЛИИИ - треть. Фонды имеют целевой характер и предназначены /їмя финансирования различных социальных, экономических, научно-технических, кредитных и других проблем.
Образование и расходование финансовых ресурсов общественного сектора. Как уже отмечалось, финансы общественного сектора представляют собой сложную систему. В консолидированном виде образование и использование финансовых ресурсов органов государственного и муниципального управления могут быть охарактеризованы на основе системы национальных счетов. В России образование и использование финансовых ресурсов органов государственного управления характеризуются данными табл. 17.1.
В секторе общественного управления, как и в других секторах экономики, создается валовая добавленная стоимость, оплачивается труд наемных работников и платятся некоторые виды налогов. В результате образуется валовая прибыль сектора государственного управления. Она характеризует прибыль (убыток) до учета доходов от собственности.
Сальдо первичных доходов. Первичные доходы секторов экономики отражают их образование у первых получателей, в том числе в секторе государственного управления. В процессе перераспределения доходы (валовая прибыль) общественного сектора увеличиваются за счет налогов на производство. Налоги на производство и импорт в СНС трактуются в качестве первичных доходов государства, рассматриваемого в качестве участника воспроизводственного процесса, обеспечивающего необходимые условия его осуществления. Под налогами на производство понимаются налоги на продукты и «другие налоги на производство», т.е. косвенные налоги, взимаемые в зависимости от количества произведенной продукции (НДС, налог с продаж, акцизы, таможенные пошлины и др.). Они составляют основную часть первичных доходов сектора государственного управления. Доля налогов на производство в ВВП в 2005 г. составила 20,4% и увеличилась по сравнению с 2002 г. на 1,7 процентного пункта. Одновременно на 0,9 процентного пункта сократились субсидии на производство.
В процессе образования первичных доходов органы государственного управления получают платежи за предоставление своей
Образование, распределение и использование доходов сектора государственного управления в 2002-2005 гг., млрд руб.1
| Номер строки | 2002 г. | 2005 г. | 2002 г. в°/ок ВВП | 2005 г. в°/ок ВВП | |
| Образование доходов | |||||
| Валовая добавленная стоимость (ВДС), созданная в секторе государственного управления | 1 | 1033,0 | 1939,4 | 9,5 | 9,0 |
| Оплата труда наемных работников | 3 | 942,2 | 1800,3 | 8,7 | 8,3 |
| Другие чистые налоги на производство* | 4 | 1,0 | 0,6 | 0,0 | 0,0 |
| Валовая прибыль сектора (5 = 1-2-3) | 5 | 89,8 | 138,4 | 0,8 | 0,6 |
| Налоги на производство | 6 | 2027,0 | 4406,7 | 18,7 | 20,4 |
| Субсидии на производство | 7 | 181,2 | 162,4 | 1,7 | 0,8 |
| Доходы от собственности полученные | 8 | 213,1 | 335,8 | 2,0 | 1,5 |
| Доходы от собственности переданные | 9 | 235,8 | 220,0 | 2,2 | 1,0 |
| Валовое сальдо первичных доходов (10 = 5 + 6-7 + 8-9) | 10 | 1912,9 | 4498,7 | 17,7 | 20,8 |
| Текущие налоги на доходы, имущество, отчисления на социальное страхование и другие текущие трансферты полученные | 11 | 1924,8 | 3820,1 | 17,8 | 17,7 |
| Социальные пособия в денежной форме и другие текущие трансферты выплаченные | 12 | 1148,9 | 1771,4 | 10,6 | 8,2 |
| Валовой располагаемый доход (13= 10+ 11-12) | 13 | 2688,7 | 6547,5 | 24,8 | 30,3 |
| Расходы на конечное потребление (14 =15+ 16) | 14 | 1911,3 | 3598,3 | 17,6 | 16,6 |
| Индивидуальные товары и услуги | 15 | 858,2 | 1654,1 | 7,9 | 7,7 |
| Коллективные услуги | 16 | 1053,2 | 1944,2 | 9,7 | 9,0 |
| Валовое сбережение | 17 | 111А | 2949,2 | 7,2 | 13,6 |
| Капитальные трансферты полученные | 18 | 224,5 | 3,6 | 2,1 | 0.0 |
| Капитальные трансферты переданные | 19 | 806,3 | 733,2 | 7,4 | 3,4 |
| Валовое сбережение с учетом сальдо капитальных трансфертов (20 = 17 + 18-191 | 20 | 195,6 | 2219,6 | 1,8 | 10,3 |
| Валовое накопление капитала | 21 | 258,8 | 801,7 | 2,4 | 3,7 |
| Чистое приобретение непроизведенных нефинансовых активов | 22 | -13,2 | 0,9 | 0,0 | 0,0 |
| Чистое кредитование (+), чистое заимствование (-) 23 = 20 - 21 - 22 | 23 | -50,1 | 1417,0 | -0,5 | 6,6 |
К «другим налогам на производство» относятся налоги, выплачиваемые за использование факторов производства (землю, средства производства, использование рабочей силы) или за право осуществлять определенные виды деятельности.
1 Национальные счета России в 1999-2006 гг. М.: ФСГС, 2007. С. 38.
і обственности (финансовых и непроизведенных активов) на возвратной и возмездной основе институциональным единицам других секторов внутренней экономики и зарубежным субъектам хозяйствования и выплачивают денежные средства за использование собственности, владельцами которой являются институциональные единицы других секторов и зарубежные субъекты хозяйствования. К таким платежам относятся проценты, дивиденды, рента за землю и другие природные ресурсы, реинвестируемые доходы от прямых іарубежньїх инвестиций и некоторые другие. В 2002 г. платежи за использование привлеченных ресурсов превышали поступления. И 2005 г. в основном в связи с сокращением государственного долга сальдо платежей за использование привлеченных средств сложилось в пользу сектора общественного управления России. В итоге сальдо первичных доходов возросло, а его доля в ВВП увеличилась по сравнению с 2002 г. на 3,1 процентного пункта и составила 20,8%.
Валовой располагаемый доход. Располагаемые доходы общественного сектора управления - это доходы, которые могут быть использованы на цели потребления и сбережения без уменьшения маличных денежных средств, продажи активов или увеличения обязательств перед другими секторами. Они формируются в результате перераспределения доходов с помощью трансфертов в денежной форме. Если для 1990-х гг. было характерно ослабление позиций государства, то после 2000 г. доля государства в валовом располагаемом доходе России увеличивается. Его валовой располагаемый доход по отношению к ВВП в 2002 г. составлял 24,8%, а в 2005 г. - 30,3%. Располагая почти третью валового внутреннего продукта, государство в лице федеральных, региональных и муниципальных органов власти является крупнейшим субъектом экономической деятельности в стране и оказывает огромное воздействие на ее социально-экономическое развитие.
Располагаемый доход сектора государственного управления за счет сальдо полученных и выплаченных трансфертов в 2002 г. превысил сальдо первичных доходов на 40%, а в 2005 г. - на 45%.
Распределение валового располагаемого дохода общественного сектора на конечное потребление и сбережение. Расходы органов государственного управления на конечное потребление в действующих ценах в 2005 г. составили 16,6% к ВВП, в том числе на индивидуальные товары и услуги - 7,7%, а на коллективные - 9%. Валовое сбережение за этот период возросло в 3,8 раза. Доля конечного потребления в валовом располагаемом доходе уменьшилась с 71 до 55%. Соответственно возросла доля сбережения.
Валовое сбережение и его использование. По логике воспроизводства валовое сбережение должно использоваться на накопление капитала. Использование сбережения сектора государственного управления на валовое накопление капитала в экономике складывается из двух потоков. Один из них - капитальные трансферты другим секторам, второй - валовое накопление капитала в самом секторе государственного управления.
В 2005 г. сальдо капитальных трансфертов, полученных и направленных общественным сектором экономики другим секторам внутренней экономики, составило 355,9 млрд руб. Соответственно на капитальные трансферты внутренней экономике было направлено 12,1% валового сбережения сектора. На цели накопления в самом секторе государственного управления (на строительство жилья, больниц, поликлиник, школ, других объектов социального назначения, а также иные инвестиционные проекты) было использовано 813,7 млрд руб. против 265,9 млрд руб. в 2002 г. Таким образом, на цели накопления было использовано 39,7% сбережения сектора общественного управления.
В 2005 г. сумма валового накопления капитала в секторе государственного управления и капитальных трансфертов, переданных этим сектором внутренним секторам экономики, составила 1169,7 млрд руб. против 449,9 млрд руб. в 2002 г. Увеличение в действующих ценах составило 2,6 раза. Учитывая, что дефлятор валового накопления за этот период составил 1,6 раза, можно считать, что участие сектора государственного управления в общем приросте капитала увеличилось также в 1,6 раза.
Одновременно резко увеличились суммы сбережения, не использованного на накопление. За три года они выросли на
- трлн руб. и составили 48% сбережения сектора общественного управления. В этом секторе концентрируется 3/4 общей величины сбережения, не используемого на накопление по экономике в целом. Эти средства направляются в основном на досрочное погашение внешнего государственного долга и формирование резервных фондов. Таким образом, бюджет оказывает негативное воздействие на экономическое развитие, поскольку сужается ресурсная база экономического роста. Использование профицита для погашения основного долга выгодно для страны, если суммарная экономия от погашения долга и выплаты процентов по нему, образующаяся за счет досрочного погашения, больше, чем доходы от инвестирования соответствующих средств в экономику.
Однако более выгодным в экономическом плане является использование средств на цели развития национальной экономики, увеличение объема и улучшение структуры общественных благ. Вложения средств в предприятия на коммерческих основах позволяет решать несколько задач. Государство получает устойчивый источник средств для бюджета с нормой дохода, превышающей доходность от вложений в иностранные ценные бумаги. Увеличение за счет государственных средств инвестиций в экономику позволяет ускорять экономический рост, содействует модернизации производства, оказывает существенное воздействие на структурную перестройку экономики и развитие высокотехнологичных, наукоемких отраслей и освобождает страну от опасности падения цен на сырьевые ресурсы и роста цен на импортируемые товары.
Превышение общей величины финансовых ресурсов над ресурсами, которые были фактически использованы на валовое накопление, - это чистое кредитование Россией экономики других стран. Для экономики в целом чистое кредитование и чистое заимствование отражают сальдо взаимоотношений с другими странами по предоставлению и получению финансовых ресурсов на возмездной и возвратной основе. Они определяются как разность между общей величиной ресурсов финансирования прироста капитала и суммарной величиной валового накопления и затрат на приобретение земли, природных ресурсов и непроизведенных нематериальных активов. Эта величина отражает разность между общей величиной финансовых активов, приобретенных резидентами данной страны, и общей величиной принятых ими финансовых обязательств по отношению к резидентам других стран.
Общественные расходы направляются не только на финансирование программ социальной помощи и общественного страхования, но и на обеспечение производства общественных и некоторых частных благ. При этом производство осуществляется как непосредственно в государственном секторе, так и на предприятиях, к нему не относящихся, но работающих по контракту с государством.
В рыночной экономике общественный сектор призван выполнять только те функции, для успешной реализации которых требуется законным образом ограничивать выбор потенциальных участников рыночных сделок.
Частное и общественное финансирование нередко сочетаются. Это относится, например , к субсидированию коммунальных услуг, причем как наличие субсидии, так и ее отсутствие совместимо с оказанием услуги как государственным (муниципальным), так и частным предприятием. В роли специфической формы участия государства в финансовом обеспечении производства некоторых благ выступают также налоговые льготы. Подобно субсидиям льготы обычно увязываются с конкретными, социально приоритетными вариантами аллокации ресурсов. Если организация выбирает именно такой вариант, государство, предоставляя льготу, отказывается в пользу этой организации от средств, которые при иных аллокационных решениях подлежали бы зачислению в бюджет.
Наличие разнообразных вариантов предполагает рациональный выбор наилучших из них. При этом оно свидетельствует, что основания для государственного финансирования не совпадают с причинами, по которым организуется производство в общественном секторе.
Финансирование из общественных средств необходимо, поскольку проблематика безбилетника предопределяет недопроизводство общественных благ, а близкая ей проблема позитивных экстерналий - недопроизводство благ, обладающих особыми достоинствами. Государственное финансирование производства последних можно сопоставить с корректирующими налогами. В обоих случаях речь идет о мерах, призванных компенсировать смещение рыночного равновесия относительно точки оптимума, обусловленное внешними эффектами.
Итак, когда речь идет об общественных благах и экстерналиях , необходима принудительная реаллокация ресурсов из одних отраслей в другие, что достигается с помощью государственных финансов (налогов, бюджетных ассигнований, субсидий, льгот и пр.). Осуществлять производство в государственном секторе для этих целей не требуется.
То же относится к инвестиционным проектам, инициируемым государством, которое нередко берет на себя осуществление крупных проектов, особенно при наличии риска и большом временном разрыве между первоначальными затратами и отдачей. Если рынок капитала недостаточно развит, потенциальные возможности, связанные с такими проектами, остаются нереализованными. Однако даже в сформировавшейся рыночной экономике отдельные сверхдолгосрочные проекты удавалось рационально осуществлять лишь по инициативе государства и под его управлением. Вместе с тем принуждение в данном случае требуется скорее для мобилизации средств, необходимых для финансирования проекта, чем для его выполнения.
Производственная деятельность в общественном секторе обусловлена целым рядом разнородных причин и почти никогда не бывает безальтернативной. Так, организация производства в государственном секторе нередко является реакцией на наличие естественной монополии и информационной асимметрии . В первом случае примерами могут служить уже названные железнодорожный транспорт и коммунальные услуги. Применительно ко второму случаю можно привести пример здравоохранения.
При существенных проявлениях естественной монополии или информационной асимметрии в отличие от предыдущих примеров принуждение используется не только для того, чтобы направить финансовые потоки из одной отрасли в другую. Государство зачастую пытается ставить в заранее заданные рамки непосредственно процесс производства и ценообразование. Например , информационная асимметрия в здравоохранении побуждает регулировать конкретный состав услуг, их качество и пр.
Объектом влияния при всех обстоятельствах выступает не что иное, как аллокационное поведение, описываемое в терминах объемов продаж и цен. Однако, констатируя это, следует вместе с тем учитывать особенности таких, например, форм регулирования, как лицензирование производителей или предписания, прямо относящиеся к применяемым технологиям. Подобными предписаниями являются, например , стандарты образования или перечни лекарственных средств, допускаемых к применению.
Степень, в которой объектами прямого вмешательства государства становятся не только финансовые потоки, влияющие на аллокационные решения частных лиц, но также непосредственно содержание этих решений, в разных странах определена неодинаково. Административные запреты на одни решения и прямое принуждение к выбору других весьма существенно искажают рыночные стимулы, которые с ростом числа подобных ограничений могут быть, по существу, блокированы. Вместе с тем, лишь немногие страны сводят воздействие на рынок наркотиков к налогообложению; большинство прибегают к административному регулированию, жестко лимитирующему круг потенциальных покупателей и продавцов и их рыночное поведение. То же во многом относится к рынку оружия и целому ряду других рынков.
Коль скоро государство предписывает, что производить и по каким ценам продавать , существует проблема выбора механизмов, с помощью которых предписания реализуются. Организация производства в государственном секторе - простейший вариант такого выбора, если предписания детальны.
На выбор в пользу производства в общественном секторе часто влияют соображения, связанные с распределением . Непосредственно они касаются в первую очередь участия государства в финансировании. Потребность в бюджетных ассигнованиях делает, при прочих равных условиях, более вероятным выбор в пользу организации производства внутри государственного сектора. Например , в прошлом во многих странах государственные больницы обслуживали в основном малообеспеченных индивидов, тогда как лица с высокими доходами получали медицинскую помощь, как правило, дома от частнопрактикующих врачей, хотя деятельность последних, разумеется, регулировалась.
Вместе с тем проблемы распределительного характера отражаются на составе государственного сектора и более сложным образом. Аргументам в пользу приватизации, обычно базирующимся на соображениях эффективности, нередко противопоставляются аргументы политического характера; при всем их разнообразии они в конечном счете относятся к распределению экономических возможностей . Так, современные государства не нанимают частных армий, не отдают в откуп налоги и эмиссию денег; мотивом является предотвращение чрезмерного влияния отдельных лиц и предпринимательских структур. В ряде случаев тот же мотив выдвигается в пользу государственной собственности на важнейшие объекты промышленности. Несомненно, влияние как политический феномен не сводится к овладению экономическими возможностями, но, рассматриваемое в своем экономическом "измерении", оно предстает именно в таком качестве.
Реальная связь между контролем над ключевыми производствами, с одной стороны, и политическим влиянием и экономическими возможностями, с другой, существует, хотя и не является однозначной. Существенна степень развития гражданского общества и демократии. Вместе с тем подобным влиянием и порождаемыми им экономическими преимуществами способны в определенной мере пользоваться лица, имеющие статус назначенных государством менеджеров ключевых производств. Таким образом, закрепление за государством права собственности, строго говоря, не решает проблему. Однако, как бы то ни было, вопрос о влиянии и связанный с ним вопрос о критической зависимости всей экономики от некоторых производств играют заметную роль в политических дебатах.
Воздействие приоритетов распределения на состав общественного сектора проявляется также в контексте политики занятости. Не только субсидирование некоторых производств, но также их сохранение в государственной собственности и даже создание новых рабочих мест в государственном секторе подчас мотивируется стремлением не допустить роста безработицы. В подобных случаях прямой административный контроль в действительности, вообще говоря, не требуется, и принадлежность предприятия государству служит в основном оправданию гарантий финансового характера, которыми пользуются предприятия и их персонал. Однако позитивный анализ не может оставлять в стороне то влияние, которое рассматриваемый способ реализации конкретных экономических интересов оказывает на масштабы и структуру общественного сектора.
Это в целом относится к воздействию, которое оказывают группы специальных интересов. Так, действительный размер общественного сектора, несомненно, отражает, помимо прочего, влияние бюрократии. Ее интересам в наибольшей степени отвечает, чтобы государство не ограничивалось финансовым вмешательством, а организовывало производство с помощью разветвленных административных структур.
Если исходить исключительно из соображений эффективности, государственное вмешательство должно было быть более ограниченным не только по масштабам, но с точки зрения используемых форм. В идеале оно свелось бы к осуществлению некоторых регулятивных функций, относящихся к правам собственности и провалам рынка (например, информационной асимметрии), а также к выполнению аллокационной функции общественных финансов.
Чем более значимы и сложны перераспределительные процессы, включая распределение экономических возможностей, тем более разнообразные формы государственного участия в экономических процессах получают объективные основания. С тех или иных нормативных позиций одни перераспределительные процессы могут одобряться, другие - осуждаться. Например, сторонник либертаристской позиции склонен настаивать на свободном обороте наркотиков, а эгалитарист - на сохранении в государственной собственности нерентабельных предприятий ради поддержания занятости. Конфликты такого рода позиций, как уже подчеркивалось, не могут разрешаться теорией; в условиях демократии реализуется та точка зрения, которую поддерживает большинство.
Экономический анализ, сфокусированный на проблемах эффективности, имеет тенденцию обнаруживать избыточность финансирования и особенно производства в общественном секторе. Это закономерно, так как «за скобки» выносятся коллизии распределительного характера, которые во многом определяют реальную активность государства. Однако такой анализ практически значим, поскольку выявляет, во-первых , издержки, которые общество несет, реализуя перераспределительные требования и, во-вторых , фактически доступные возможности повысить эффективность. Иногда для использования этих возможностей не требуется отказ от принятых приоритетов распределения. Например, искусственное сохранение занятости на государственных предприятиях может оказаться не только менее эффективным, но и почти со всех точек зрения менее справедливым, чем налоговое стимулирование создания новых рабочих мест в частном секторе и выплата достойных пособий безработным. Кроме того, результаты анализа, обнаруживая действительные условия выбора между эффективностью и справедливостью, позволяют делать этот выбор более осознанно и обоснованно.
Проблема организации производства для общественного сектора, по существу, сводится к выбору механизмов, с помощью которых государство, не ограничиваясь финансовым стимулированием (или дестимулированием), непосредственно определяет спектр допустимых аллокационных решений производителя. Если речь идет об отдельных аллокационных решениях, требования к ним фиксируются контрактами, однако частный контрактор, вообще говоря, волен, во-первых , принимать или отвергать предложения государственного органа, выступающего в роли покупателя, и, во-вторых , избирать иные варианты действий при выполнении заказов других контрагентов. Между тем в ряде случаев требуется устанавливать стабильные рамки аллокационного поведения организации , которые в определенной мере препятствовали бы реагированию на рыночную конъюнктуру общепринятым для частных фирм образом.
Так, если частное предприятие строит свою производственную программу и ценовую политику исходя из конъюнктуры и собственных производственных возможностей, то, например , государственные больницы в большинстве стран обязаны оказывать тот набор медицинских услуг, который предусмотрен законом, и при этом не вправе заниматься какой-либо иной деятельностью и самостоятельно устанавливать цены.
С точки зрения характера аллокационных ограничений, о которых идет речь, различаются частные предприятия, государственные предприятия, государственные некоммерческие организации и частные (негосударственные) некоммерческие организации .
Частные предприятия свободны в выборе решений, которые способны приносить им доход. Спектры этих решений ограничиваются посредством регулирования, но оно касается преимущественно конкретных сфер деятельности, технологий, типов сделок и пр. В принципе, статус предприятия наиболее благоприятствует быстрой перестройке производства в соответствии с тенденциями спроса и возможностями достичь экономии. Частное предприятие - наиболее типичный поставщик товаров и услуг в рыночной экономике, в том числе и в роли контрактора общественного сектора. Для использования иных форм организаций (иными словами, для введения дополнительных ограничений) требуются специальные основания.
С этой точки зрения наиболее уязвимы государственные предприятия . Если государство рассматривает принадлежащее ему предприятие в качестве источника дохода (прибыли) и, не вмешиваясь в повседневное принятие решений, довольствуется правом заменять администрацию в случае неудовлетворительной работы, то, несмотря на принадлежность к общественному сектору, предприятие действует во многом как частное. Особенность контрактов между государственными органами и государственными предприятиями на поставку товаров и услуг состоит в том, что в распоряжении заказчика находятся рычаги воздействия на поставщика, не сводящиеся к контракту как таковому. Если предметом контракта является поставка товара в условиях, когда отсутствуют существенные провалы рынка (например, государственный орган закупает оргтехнику либо канцелярские принадлежности), то данная особенность является скорее недостатком. Однако если провалы рынка весьма значимы, недостаток в ряде случаев превращается в достоинство.
Вместе с тем в той мере, в какой государство, используя права собственника, не позволяет производителю ориентироваться на рыночную конъюнктуру, в деятельность предприятия привносятся некоторые черты некоммерческой организации. Эти организации подвержены стабильным ограничениям двух типов. Первое из них - соответствие деятельности конкретной миссии , которая фиксируется в момент создания организации (например, безвозмездно оказывать медицинскую помощь больным туберкулезом, проводить научные исследования определенного характера и т. д.). Второе ограничение - запрет на распределение прибыли между лицами, учредившими организацию либо в ней работающими (прибыль может образовываться, но должна инвестироваться с целью лучшего выполнения миссии, например, на закупку оборудования и пр.). Первое ограничение препятствует свободному реагированию на конъюнктуру, второе снижает заинтересованность в таком реагировании для лиц, контролирующих организацию.
Для государственных некоммерческих организаций (учреждений) рамки самостоятельного принятия аллокационных решений особенно узки. Они задаются не только стабильными ограничениями двух названных типов, но и административными предписаниями в отношении текущей деятельности. Государственные органы в данном случае предъявляют требования не только и не столько к достигаемому результату (производимому товару, услуге), сколько к процессу деятельности (например, программам, расписанию занятий, методикам, применяемым в учебном заведении).
Финансирование учреждения также, как правило, определяется не конкретными результатами деятельности (они зачастую с трудом поддаются точной оценке и тем более прогнозированию), а объемом и структурой выполняемой работы, причем направления этой работы и ее основные качественные параметры планируются государственными органами.
Негосударственные некоммерческие организации создаются по инициативе лиц, готовых затрачивать силы и средства на деятельность, отвечающую миссии организации без расчета на прибыль. Эти организации непосредственно не принадлежат к государственному сектору, и вместе с тем их взаимоотношения с этим сектором строятся иначе, чем у частных предприятий.
Негосударственные некоммерческие организации подобно общественному сектору действуют в зонах провалов рынка и играют значительную роль в обеспечении потребителей коллективными благами. Именно это побуждает создавать специфические институциональные рамки их деятельности. Чем более развит так называемый третий сектор , к которому относятся эти организации, тем, при прочих равных условиях, меньшая нагрузка ложится на общественный сектор. Это оправдывает предоставление данному сектору налоговых льгот. Вместе с тем во многих случаях негосударственные некоммерческие организации успешно выступают партнерами общественного сектора на основе контрактации.
Когда требования к результатам, которых предстоит достичь, не удается вполне операционально зафиксировать в контракте, а улучшение качественной стороны работы имеет приоритетное значение по сравнению со снижением затрат, то заключение контрактов с фирмами, стремящимися к максимизации прибыли, далеко не всегда оправданно. Если же в качестве контрактора выступает негосударственная некоммерческая организация, успешно выполняющая миссию в той области, в которую предполагается направить дополнительные общественные расходы, зачастую имеет смысл привлекать ее в качестве партнера. Это оправдано, если имеются свидетельства реальной приверженности организации тем целям, ради которых она создана, например, заботе о престарелых и инвалидах. Получив государственные средства, она способна расширять свою деятельность, замещая производство в общественном секторе.
Такое решение имеет ряд преимуществ . Подобно государственным учреждениям, негосударственные некоммерческие организации ограничены в своих аллокационных решениях, но по сравнению с первыми нередко точнее воспринимают нужды тех, кого они обслуживают, и более склонны к разнообразию, индивидуализации своей работы . Кроме того, они менее подвержены вмешательству в текущую деятельность . Наконец, государственные средства зачастую дополняются в этих организациях частными, а оплачиваемый труд наемного персонала - добровольной неоплачиваемой работой тех, кто стремится помочь в выполнении миссии . В то же время с точки зрения стремления к экономии негосударственные некоммерческие организации обычно проигрывают по сравнению с предпринимательскими фирмами, а с точки зрения реагирования на изменения политики - уступают государственным учреждениям. Эти обстоятельства необходимо учитывать, выбирая наиболее предпочтительные варианты расходования общественных средств.
В любом случае привлечение негосударственной некоммерческой организации к их использованию предполагает, что она обладает должной репутацией, а контракт между нею и государственным органом четко определяет обязательства каждой из сторон.
Оценка и сопоставление затрат и результатов необходимы для подготовки обоснованных решений не только в общественном, но и в частном предпринимательском секторе. В обоих случаях требуется как можно полнее и точнее определить, во-первых , компоненты издержек, во-вторых , круг последствий, к которым они приводят, в-третьих , экономические измерители, позволяющие оценивать разнообразные элементы затрат и результатов в едином масштабе, в-четвертых , чистую отдачу, т. е. разницу между результатами и затратами. Однако решаются эти задачи по-разному, в зависимости от того, чьи интересы диктуют хозяйственные решения. В предпринимательском секторе естественно исходить из частных интересов конкретных инвесторов, в общественном - из общих интересов граждан (налогоплательщиков).
Для частной фирмы, действующей в интересах своих владельцев, компоненты затрат - это оплачиваемый труд ее собственного персонала, закупаемые на рынке товары и услуги, а также налоги. Непосредственные результаты этих затрат воплощаются в продукции фирмы, также поступающей на рынок. В роли адекватных экономических измерителей затрат и результатов выступают те рыночные цены, по которым фактически осуществляются покупки и продажи. Чистая отдача характеризуется прибылью, которая представляет собой итог рыночных взаимоотношений (разность между суммой, вырученной от продаж, и суммой, потраченной на закупки).
Когда же речь идет об общественном секторе, дело обстоит сложнее. Издержки и выгоды должны быть оценены с позиций всего общества. Чистая отдача , подлежащая максимизации, представляет собой разность между общественными выгодами и общественными издержками .
Отсюда прежде всего следует, что и компоненты затрат , и круг достигаемых результатов следует оценивать с учетом экстерналий . Если частная фирма оказывает негативное воздействие на природную среду, не подвергаясь за это санкциям, соответствующие потери общества не входят в состав ее издержек. Если же ужесточение законодательства заставит фирму уплачивать корректирующий налог либо приобрести более совершенные очистные установки, ее затраты возрастут, а прибыль уменьшится. Однако коль скоро какая-либо деятельность осуществляется в общественном секторе или финансируется за счет общественных расходов, ее негативные экстерналии должны быть полностью приняты в расчет в составе издержек, а их уменьшение следует рассматривать как положительный результат, так как оно отвечает интересам общества.
Вместе с тем в составе получаемых обществом выгод необходимо учитывать позитивные экстерналии. Когда положительные внешние эффекты обусловлены затратами частной фирмы, доход ее владельцев от этого не увеличивается, и фирма не принимает такие эффекты во внимание при определении результативности своей работы. Но для общества в целом позитивные экстерналии означают прирост благосостояния.
В то время как частные фирмы ориентируются на рыночную конъюнктуру, применительно к общественному сектору зачастую приходится корректировать рыночные цены . Это касается не только цен на материальные блага, но и, например , ставок заработной платы и нормы процента, которая позволяет соизмерять текущее и будущее потребление и служит основой для аллокации ресурсов во времени.
Допустим, что общественный сектор использует продукт, выпускаемый монополистом, в качестве одного из компонентов своих затрат. В силу несовершенства рынка данного продукта, его цена не отвечает условиям оптимальной, с точки зрения общества, аллокации ресурсов, что дает основания для корректировки расчетов. Учет экстерналий, о котором говорилось выше, также может осуществляться с помощью расчетной корректировки цен на элементы затрат и результатов.
Анализируя рациональность общественных расходов, необходимо оценивать и те компоненты затрат и результатов, которые не становятся объектами рыночных отношений. Когда речь идет об анализе издержек и выгод, их принято называть неосязаемыми благами . Частная фирма, ориентирующаяся на рыночные стимулы, не станет производить товары, которые невозможно продать с выгодой, а ресурсы, которые не нужно приобретать за плату, она закономерно рассматривает как имеющие нулевую цену. Что же касается общественного сектора, то к его функциям относится удовлетворение потребностей в общественных благах, не имеющих рыночных цен. Отдача общественных расходов, безусловно, не может быть определена без учета благ, для которых отсутствуют рынки. Вместе с тем, когда затрачиваемый ресурс не получает рыночной оценки, однако не является неисчерпаемым, с точки зрения общества, могут иметь смысл попытки придать ему расчетную цену.
Итак, для корректировки рыночных цен и для учета ценности благ, не поступающих на рынок, требуются расчетные цены , адекватно отражающие предпочтения общества и альтернативные издержки. Такие цены, применяемые при анализе общественных издержек и выгод, принято называть теневыми .
В общественном секторе в отличие от частного оценки не могут строиться исключительно на основе информации, которую поставляет рынок. Это закономерно, поскольку общественный сектор функционирует в зонах провалов рынка. Именно в этих зонах сигналы, формируемые в рамках рыночного ценообразования, недостаточно точно ориентируют потребителей и производителей на достижение Парето-оптимальных состояний. Кроме того, решения, принимаемые в отношении общественного сектора, должны учитывать требования перераспределения, которые рыночные сигналы непосредственно не отражают. Вместе с тем рыночное поведение индивидов и организаций дает важнейшую исходную информацию для определения общественных издержек и выгод.
Рациональность общественных расходов определяется их экономичностью, производительностью используемых ресурсов и результативностью затрат.
Экономичность характеризует затратную (ресурсную) сторону эффективности. Экономичными являются такие решения, при которых ресурсы необходимого состава, количества и качества приобретаются и используются с минимально возможными издержками. Экономичность означает отсутствие расточительности , т. е. вовлечения в общественный сектор избыточных ресурсов, создания излишних запасов, оплаты компонентов затрат по ценам, превышающим минимальные, и пр.
Производительность - это соотношение количества продукции или услуг и величины затрат на их производство. В общественном секторе, как и в частном, используются показатели, отражающие производительность труда и иных отдельных видов ресурсозатрат, а также интегральные показатели, предполагающие соизмерение затрат всех видов между собой.
Результативность характеризует соответствие общественных расходов и достигаемых с их помощью результатов конкретным целям, которым в том или ином случае призван служить общественный сектор. Если при оценке производительности внимание концентрируется на продукции как таковой, то при анализе результативности - скорее на мере ее соответствия конкретным предпочтениям общества.
Очевидно, что экономичность, производительность и результативность тесно взаимосвязаны и могут быть обособлены друг от друга лишь с некоторой долей условности. По сути, они выражают лишь различные аспекты, стороны эффективности общественных расходов. Как правило, более экономичные решения обеспечивают наивысшую производительность, а она в свою очередь приводит к должной результативности.
Однако разграничение взаимодополняющих аспектов анализа помогает его упорядочению. К тому же в ряде случаев между указанными критериями возникают конфликты. Например , при наличии экономии от масштабов производительность тем выше, чем значительнее объем работы, тогда как с точки зрения результативности может быть целесообразно ограничиться относительно небольшим объемом.
В конечном итоге решающее значение имеет результативность , и именно она нередко выступает синонимом эффективности .
Для того чтобы сравнивать варианты общественных расходов с точки зрения экономичности, необходимо знать состав затрат и их цены. Для оценки производительности наряду с этим требуются также показатели, характеризующие продукцию и услуги, созданные за счет общественного сектора, например , количество введенного жилья, объем медицинской помощи и т. д. Наибольшие трудности при этом обычно связаны с учетом качества продукции и услуг. Так, жилье, оборудованное современными удобствами, - иной продукт по сравнению с жильем, такими удобствами не располагающим, и, естественно, это отражается на величине затрат. В данной связи, определяя производительность, необходимо дифференцировать достигаемые результаты на основе качественных стандартов и принимать во внимание сравнительную ресурсоемкость реализации каждого из них.
Что касается оценки результативности, то невозможность ориентироваться на универсальные показатели прибыльности заставляет разрабатывать специальные индикаторы достижения целей . Широко применяются, в частности, индикаторы, характеризующие своевременность и полноту реализации той или иной функции . Так, судить о работе скорой медицинской помощи, пожарной охраны и аварийных служб помогают характеристики средней и максимальной скорости рeагирования на вызов.
Для некоторых видов деятельности удается конструировать простые обобщающие показатели результативности, для других необходимы системы индикаторов, включающие экспертные оценки.
Соотношение показателей производительности и результативности можно пояснить с помощью следующих примеров. Пусть речь идет о профессиональной переподготовке безработных с целью трудоустройства. Производительность в данном случае определяется расходом ресурсов в расчете на одного учащегося, но для характеристики результативности важно принять во внимание, в том числе и долю тех, кто фактически смог получить работу, в общем числе прошедших переподготовку.
Другой пример относится к строительству общественного жилья. Производительность характеризуется соотношением количества жилья с затратами на его строительство, тогда как с точки зрения результативности важно не столько число введенных квадратных метров, сколько численность семей, получивших квартиры приемлемого для них качества. Очевидно, при выборе решений требуется уделить внимание структуре семей и характеру их запросов, в частности, сравнительной настоятельности, с одной стороны, скорейшего получения жилья, а с другой - улучшения его качественных характеристик. При данных ресурсных возможностях одно может в определенной степени достигаться за счет другого, так что требуется отразить реальные предпочтения потребителей.
Не касаясь более конкретных методических проблем, связанных с построением индикаторов, целесообразно вместе с тем подчеркнуть желательность их использования едва ли не во всех случаях, когда планируются и осуществляются общественные расходы. Ясно определенные цели и набор характеристик экономичности, производительности и результативности помогают не только обосновывать инвестиционные решения, но и отслеживать ход выполнения программ, выявлять резервы повышения эффективности и выбирать наилучшие пути использования средств.
Под анализом издержек и результативности понимается совокупность приемов, которые позволяют определять расход ресурсов на достижение той или иной специфической цели, поставленной перед общественным сектором, и выбирать оптимальные с этой точки зрения решения. Рамки такого анализа охватывают оценки не только результативности как таковой, но также производительности и экономичности, поскольку они непосредственно влияют на результативность. Вместе с тем анализ издержек и результативности не предполагает соизмерение разнородных результатов между собой.
На первый взгляд анализ издержек и результативности можно свести к простому определению среднего расхода ресурсов на единицу результата. Разумеется, показатели этого типа имеют важное практическое значение. Однако при подготовке аллокационных решений в общественном секторе, как и вообще в экономике, особого внимания заслуживают предельные величины .
В случаях, когда оценке подвергается деятельность, приводящая к целому спектру результатов, а также когда результаты могут существенно различаться не только по количеству, но и по качеству, целесообразно применение анализа издержек и полезности , который представляет собой модификацию анализа издержек и результативности. Различие между ними состоит в том, что при анализе издержек и полезности используется условное соизмерение близких по характеру результатов . Оно достигается, как правило, на основе весовых коэффициентов, определяемых экспертным путем.
Так, улучшение медицинской помощи ведет к сокращению заболеваемости, инвалидности и смертности. Допустим, что конкретное мероприятие по совершенствованию здравоохранения позволяет, предотвратив преждевременную смерть определенного числа людей, обеспечить им суммарно А дополнительных лет жизни, а также ведет к уменьшению совокупного времени пребывания на инвалидности на В лет и периодов временной нетрудоспособности, обусловленной заболеванием, - на С лет. Можно предположить, что данное мероприятие приносит обществу дополнительно А + В + С человеко-лет жизни, не отягощенной заболеванием. Это дает некоторую возможность сравнивать отдачу данного мероприятия с отдачей других проектов медицинского характера. Однако непосредственное приравнивание времени болезни к годам, потерянным в связи с преждевременной смертью, разумеется, выглядит малоприемлемым.
В то же время, выбирая наилучший вариант мероприятия, следует учитывать все виды результатов, а не только один из них, пусть и наиболее важный. Поэтому иногда имеет смысл на основе экспертных оценок придать показателям А , В и С различные веса а , b , с (в данном случае а > b > с ) и затем подбирать вариант, для которого характерно наилучшее соотношение издержек со взвешенной суммой аА + bВ + сС.
Этот упрощенный пример дает представление об анализе издержек и полезности и, в частности, о подходе к оценке «числа лет жизни с поправкой на качество» (QALY ), с помощью которой такой анализ нередко проводится в сфере здравоохранения.
Для оптимизации общественных расходов требуется не только наилучшим образом использовать ресурсы в каждой из сфер общественного сектора, но и обоснованно распределять их между сферами. Для этого необходимо сопоставлять между собой принципиально разные по своему характеру результаты несхожих видов деятельности, а значит, выходить за рамки анализа издержек и результативности. В данных рамках затраты оцениваются либо в натуральной, либо в денежной форме, а результаты - в натуральной форме или с помощью специально построенных индикаторов, непосредственно отражающих отраслевые особенности и поставленные цели. В более же общем случае задача состоит в том, чтобы соизмерить затраты и результаты проектов, реализуемых в общественном секторе, в универсальной форме . Поскольку преобладающая часть элементов затрат и значительная часть результатов оцениваются в денежной форме, именно ее целесообразно использовать в качестве универсальной.
Построение и сопоставление денежных оценок затрат и результатов в общественном секторе достигается с помощью оценочных процедур, которые называются анализом издержек и выгод .
Даже когда издержки и выгоды осязаемы, их, зачастую требуется оценивать не в фактически действующих рыночных ценах, а с помощью теневых цен. Последние, в принципе, призваны моделировать цены, которые могли бы сложиться, если бы все элементы затрат и результатов реализовывались на совершенных рынках. Корректировки призваны устранять искажения, которые привносятся монополией, налогами, неполной занятостью ресурсов и пр. Однако в ряде случаев оправданно непосредственное использование рыночных цен, хотя бы даже они были сами по себе несовершенны. В этих случаях оценки, используемые для анализа издержек и выгод, реализуют принцип «второго лучшего».
Оставляя в стороне вопрос о технических приемах корректировки, попытаемся пояснить ее смысл с помощью следующего примера. Пусть в строительстве, финансируемом за счет общественных расходов, используются материалы, производимые монополистом. В этом случае естественно попытаться исключить из состава издержек извлекаемый монополистом рентный доход. Однако это оправданно лишь, когда в ответ на спрос, предъявляемый общественным сектором, выпуск данных материалов увеличивается. Если же увеличения выпуска не происходит, т. е. в ходе реализации проекта затрачиваются материалы, которые иначе использовались бы в частном секторе, то для определения издержек следует воспользоваться рыночной ценой.
В самом деле, нас интересует, во что реально обходится проект обществу, иными словами, от каких альтернативных возможностей оно отказывается ради осуществления данного проекта. Когда выпуск материалов увеличивается, то для общества в целом издержки определяются затратами ресурсов на производство их дополнительного количества. То, что при этом некоторые члены общества (владельцы предприятия-монополиста) еще и извлекают рентный доход, можно рассматривать как своего рода перераспределение. В самом деле, по сравнению с ситуацией совершенной конкуренции это - денежный выигрыш одних членов общества за счет других.
Однако если выпуск материалов жестко лимитирован, то реализация общественного проекта предполагает вытеснение некоторых проектов, осуществлявшихся в частном секторе. Частные инвесторы, покупая материалы по рыночной цене, демонстрировали готовность платить за собственные проекты суммы, включающие рентный доход монополиста. Следовательно, результаты, достигавшиеся в частном секторе с помощью данных материалов, перекрывали издержки, исчисленные с учетом рентного дохода. При невозможности увеличить выпуск эти результаты были бы принесены в жертву общественному проекту. Таким образом, при рассматриваемых обстоятельствах «завышенная» рыночная цена на элемент затрат косвенно отражает выгоды от проектов, альтернативных рассматриваемому. Вот почему в подобных случаях целесообразно пользоваться рыночными ценами.
Тот же принцип следует применять и когда речь идет об «очищении» рыночных цен от налогов. Если в общественном секторе используются товары, стоимость приобретения которых включает налог, то, по сути, одни организации этого сектора уплачивают налог в пользу других его организаций (возможно, и самих себя). В большинстве случаев сумма налога должна исключаться из расчета общественных издержек. Однако если производство облагаемого налогом товара не может быть увеличено, когда возрастает его использование в общественном секторе в качестве затрачиваемого ресурса, корректировка рыночных цен нежелательна, по уже указанной выше причине.
Рассмотрим ситуацию, когда реализация проекта в общественном секторе не требует увеличения производства ресурса, а, напротив, позволяет полнее использовать уже имеющийся ресурс, в частности рабочую силу. Осуществление многих проектов влечет за собой создание новых рабочих мест и, как следствие, сокращение безработицы. Наем дополнительных работников требует расходов, соответствующих складывающимся на рынке труда ставкам заработной платы. Но от чего реально отказывается общество, вовлекая своих членов в осуществление проекта? При полной занятости проект чреват вытеснением частных инвестиций, и поэтому, как в только что рассмотренных ситуациях, имеет смысл оценивать издержки с учетом рыночных цен на ресурс (ставок оплаты труда). Однако когда налицо безработица, то альтернативой проекту выступают нулевые результаты экономической деятельности тех работников, которые могли бы быть в нем заняты. Приравнивание соответствующих компонентов общественных издержек к нулю благоприятствует принятию проектов, уменьшающих безработицу.
В развитых странах при наличии безработицы альтернативой занятости в общественном секторе выступает не просто нулевая предельная отдача трудовых ресурсов, но еще и необходимость выплачивать безработным пособия. Однако эти пособия представляют собой перераспределительные потоки. В анализ должны быть включены издержки и выгоды общества в целом; значит, средства, перемещаемые от одних его членов к другим, непосредственному учету не подлежат.
Вместе с тем нулевая оценка трудовых компонентов издержек уместна лишь постольку, поскольку меры, ведущие к уменьшению безработицы, не вызывают отрицательных косвенных последствий. При реализации крупномасштабных проектов не исключено, что сокращение безработицы в одном регионе оказывается сопряженным с ее ростом в другом либо с ускорением инфляции, способным повлечь существенные потери для экономики.